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反虐待动物，无法可依？

来源：晰数塔互联网快讯时间：2023年09月10日 09:46

从“杰克辣条”虐猫事件，到近日有媒体曝出某银行员工曾于一晚虐杀16只猫，虐待动物的恶性事件在今年屡屡发生。并且，这些行为并非个例，而是以团伙分工协作的方式，从抓捕流浪猫或假意领养，再到虐杀、传播和贩卖相关视频，自上世纪90年代末以来慢慢形成了一条黑色产业链。

与此同时，偷盗毒杀并屠宰猫狗的窝点仍数不胜数，志愿者在高速路上拦截运狗车的新闻也引发了许多争议。在相关新闻的评论底下，有人呼吁尽快立法禁止食用猫狗；也有人认为“法律并不禁止食用”；还有人觉得，人的日子都不好过，谈动物保护还为时过早。在这些矛盾难解的态度背后，一个重要但少有人关注的问题是，中国动物保护的法律现状究竟如何？

近日，“三辉图书”邀请动物法学者钱叶芳在杭州普通读者书店进行了一场专题分享，从最新出版的《我要它们活下去》一书出发，探讨中国动物保护的法律现状。钱叶芳是中南财经政法大学法学院教授，她从2017年开始系统关注国内动物保护相关法律，并多次组织专家、学者和相关一线人士召开研讨会，从不同学科和不同角度对相关法律法规进行解读和剖析，为动物福利的法治保障和公序良俗的维护提供法律和法理依据。

为什么在世界范围内，猫狗普遍拥有特殊的法律地位？对于虐待动物和屠宰猫狗，如何运用现有法律条文予以制裁？一个流浪动物友好的社区，又是如何被推动建立的？结合自身的研究、观察和行动，钱叶芳对这些问题进行了梳理和回答。

法律上，猫狗是被禁止屠宰和销售的

《我要它们活下去》讲述的日本熊本市流浪动物零扑杀用了十年才得以实现，说明这个过程也是十分艰辛。按照我国的称法，类似的收容流浪动物的地方叫犬类留检所，我们的流浪犬也是会送到这样的地方去。也就是说，熊本市实现了留检所里面的流浪动物免于被扑杀，真的让人非常感动和羡慕，因为我们都知道，中国的动物保护法治现在处于一个什么样的状态。

从2006年全国两会上人大代表提出要制定动物保护法，到现在已经不止十年了，但我们还没有一部专门性的动物保护一般法出来。我们还处于这样一种现实——猫狗的屠宰自由，而动物的虐杀无罪。但是我要强调的是，这不是法律上的状态，这只是现实。

我大概从2018年开始关注中国的动物保护。社会各界普遍认为中国没有动物保护法，这其实是一种误解。全国人民代表大会及其常委会，即国家最高立法机关，会制定很多的法，比如《中华人民共和国刑法》。我们只是没有一部法叫做《中华人民共和国动物保护法》，但这并不等于我们没有动物保护法，我们的动物保护法是分散的、零零星星的。

我们有专门、分类的动物保护法，比如大家比较熟悉的《野生动物保护法》《畜牧法》《实验动物管理条例》。《野生动物保护法》保护野生动物，《畜牧法》是管家畜家禽，包括猪、马、牛、羊、鸡、鸭、鹅等。虽然这些专门的动物立法在立法宗旨上偏重于管理和利用，但它客观上可以起到保护的作用。

特别是去年12月31号生效的修订版《野生动物保护法》，保护色彩变得更加浓厚，因为它把“禁食”包括进去了。一场疫情之后，我们的野生动物保护终于实现了一个历史性的突破——国家重点保护的野生动物，和国家保护的有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物以及其他陆生野生动物，都被禁止食用。

尽管在专门分类立法方面，没有大家都非常关心的、关于猫狗的伴侣动物管理法。但在关于猫狗的屠宰这一块，猫和狗在我们的法律里是被禁止屠宰、禁止销售的，只是没有被禁止食用。我们经常听到“法律没有明文禁止吃狗肉”这种说法，这是对的，但是法律也明确规定了禁止屠宰和销售没有经过检疫检验的动物，这包括犬、猫在内。这是哪部法律？就是在新冠疫情之后才进入人们视野的一部法，叫《动物防疫法》。这部法的立法宗旨是防止疫病的传播，它规定了有关动物的养殖、运输、屠宰、销售以及经营动物和动物产品的所有环节，都需要检疫，如果没有检疫合格证，就不能从事这些。

检疫主要有两个环节，运输前的产地检疫和屠宰前的屠宰检疫。必须同时取得产地检疫合格证和屠宰检疫合格证，才能够屠宰，否则既不能屠宰，更不能销售。这是一个很简单的逻辑。

根据《动物防疫法》及其配套法规，无论是场地检疫规程，还是屠宰检疫规程，都得经过农业农村部来制定。但他们无法制定，理由也很清楚：第一，世界卫生组织和绝大多数国家和地区的屠宰检疫规程都没有说犬和猫是可以屠宰的；第二，国内没有一个明确的肉用犬品种，也就是说，没有哪一种犬是可以食用的；第三，猫狗的屠宰涉及动物福利问题，比较敏感，容易引发国内外舆论。农业农村部也知道猫狗的保护是一个世界性的立法惯例。

大多数国家没有说禁止食用（猫狗），都说的是禁止屠宰交易，禁止屠宰交易了就没有消费来源，想吃也吃不到。这叫做间接禁食。直接禁食意味着有一个法律规定说禁止食用，那么你作为消费者，就要承担法律责任。但我们是禁止屠宰，禁止销售，这里承担违法责任的，不是消费者，是屠宰和销售的这些经营者。

因此，虽然没有专门的猫狗保护法，但我国现在对猫狗的保护在法条上跟世界是接轨的。

熊本市动物爱护中心的网站

关于猫狗的保护法，在执行过程中被忽略了

既然如此，为什么运猫车、运狗车和狗肉馆还那么多？就是主管部门的执法问题了。

从2018年开始，我多次组织讨论猫狗屠宰问题的专题研讨会。因为没有普法，社会大众也不清楚，所以我一再去找法学界的老师们来论证这一点：猫狗的屠宰是禁止的。现在应该是能达成共识了。而社会各界，包括执法部门，存在以“没有法律明文禁止吃狗肉”为理由不去执法的情况。

我今天下午跟记者也在谈这个事，有两件在内蒙古发生的事，促使他们想做一个报道。

第一件事是内蒙的一家狗肉馆进了一批狗肉，被志愿者发现了。志愿者举报、投诉之后，市场监管部门来查处，查处时发现这批狗肉是从吉林延边来的，他们就去查这批狗肉的来源，以及看卖家有没有证。

动物食品，尤其是动物肉类，上市销售至少需要具备两个证，第一是屠宰检疫合格证，第二是肉品品质合格证，也就是我们常说的检疫和检验。检疫就是屠宰之前要检查一下有没有疫病，有疫病就不能屠宰，检验就是看体内有没有毒素，是不是偷盗毒杀来的，有没有农药残留等，这两个证是必须的。

吉林延边的市场监管部门说这批狗肉来自一个合法的屠宰场，有屠宰犬类许可证，也有肉品合格证，然后我就问他有没有检疫合格证？他说没有。吉林是在中国34个省级行政区里，唯一一个将犬类屠宰合法化的地方。吉林省人大通过了一部地方立法，《吉林省畜禽屠宰管理条例》，明确提到 “食用犬”这三个字，这三个字只在吉林出现，其他地方都没有的。

但这种“合法化”是违反上位法的，它违反《动物防疫法》，而且原农业部也答复说没有授权任何一个地方政府制定犬类屠宰检疫规程。吉林没有权力制定屠宰检疫规程，所以想了一个变通的方法，弄了一个犬类屠宰卫生规范，拿这个规范来充当动物屠宰检疫规程，授权境内的屠宰场去屠宰所谓的“食用犬”。

既然农业部告知我们，我国没有明确的肉用犬品种，那么吉林省内也就没有合法的犬类养殖场，养的肯定是不能吃的犬。在中国，被端上餐桌的狗肉，一般是个人散养，大部分都是偷盗毒杀来的，哪里有合法的养殖？农业农村部对此很清楚。

第二件事是在内蒙发现了一个一辆运狗车。志愿者在报警的时候先找了公安，想让公安去追查这车狗的来源，公安部门说我没办法管。公安部门介入运狗车的时候，只能看狗是不是偷来的。如果这辆车上有品种犬，而且有戴项圈，一看就是家养的，是可以管的。但如果是抓来的土狗，或者流浪犬，它就管不了，这是农业农村部门管的。

这里面其实有很多的法律问题，一般人对法律不了解，搞不清楚这一块，所以我们希望今天来的各位朋友回去之后，也可以向身边的朋友传播一下：国内的猫狗，无论是屠宰、销售，还是后面要说的虐待虐杀，都是有法可依的，它的法律依据就是《动物防疫法》，像第二十九条、第五十一条、第五十二条、第九十七条等等，讲得非常清楚。是法律执行得不到位，造成了现在的悲惨局面。

另外，因为《动物防疫法》和《食品安全法》是相互衔接的，没有屠宰就没有销售。很多人认为狗肉馆是市场监管部门的事，市场监管部门不管的话就是失职，但是市场监管部门没有办法无条件禁止猫狗肉销售，因为前面还有屠宰，屠宰这个环节没有人管，销售问题怎么解决？市场监管部门也想我们这些消费者、志愿者一起去沟通，希望农业农村部门跟市场监管部门能够联合执法，禁止屠宰，禁止销售，这个事就能基本解决了。

这么多年关于狗肉的社会争议，基本上都是道德层面的，没有人上升到法律的层面，即使有上升到法律的层面也是错误的：大家都认为没有法律禁止吃狗肉，但这其实是一个错误的法律认知。

大家对执法的认识在2020年5月《国家畜禽遗传资源目录》出台之后就应该更新了。犬和猫都不在这个目录里，原因是考虑到伴侣动物的功能。

农业农村部负责人就《国家畜禽遗传资源目录》答问

经过人大代表、政协委员、动物保护志愿者以及社会各界的努力，不断地写建议与相关部门沟通。这两年政策口径也有变化，比如农业系统不再说吃狗肉是地方的问题，让地方根据自己的情况去决定，而是说让各地根据情况管理犬只。

各地的农业执法部门也做了很大的努力，比如去年湖北恩施两个县的农业农村部门和市场监管部门联合出台文件，明确禁止屠宰销售犬猫。

上海有一个年轻姑娘非常勇敢，去年她的猫丢了，刚好她给猫装了定位，她就沿着定位一路追到了广东，但还没来得及救，信号就断了。她后来就在广东待了一段时间，专门打击这些猫狗贩子，拦截了很多运猫车，向广东、广西不同地区的农业农村部门去投诉、举报。今年佛山的农业农村局给了她举报奖励，这是这么多年来，志愿者投诉猫和狗的屠宰运输，第一次获得奖励。

这也挺振奋人心的，说明我们地方的农业农村部门开始执法了。那么现在我们需要做什么？需要做的就是不断去给执法部门提供线索。参与法律监督和投诉的人多了，救动物的路就会越来越宽。抱着“我不吃但不反对别人吃”的心态，看着猫狗被屠宰流几滴眼泪，是没有用的。只有督促执法部门行动起来，才能有效拯救这些猫和狗。

反虐待动物，无法可依？

我要讲的第二个问题，也是普遍存在误解的一个问题——动物虐待和虐杀被认为无法可依。尤其是今年，曝光出来的这些虐待虐杀的事件很多，但社会各界，尤其是动保界一致的反应是什么？还是几十年如一日的呼吁立法，很少有人关注到这其实不是立法的问题。

制定一部法有多难？大家都知道。即使立法机关现在说要把动物保护法纳入立法计划，也需要几年才能制定出来，难道我们就等着立法吗？我们可以看一下现在能够利用的法律是什么，如果能够正确适用，也可以遏制虐待虐杀的。

关于动物虐杀，我组织过三次会议。2019年我与中国人民大学哲学系组织了一个会，当时恰逢《未成年人保护法》修改，我们就以保护未成年人的角度开了一次会，邀请了三个女孩子。她们看到网上虐待虐杀动物的视频后开始行动，建了一个群，投诉，找网警，找公安部门。公安部门说这不归我们管，我们法律上禁止的暴力都是对人实施的，不包括对动物实施的，这就很奇怪。所以我们那场会议就专门研讨这个问题，会议名称是“对动物实施的暴力也是法律禁止的暴力”。

因为它特别损害未成年人的身心健康，这是一个国家最大的公益。未成年人保护法修改之后，其中又加了一条，就是涉及到损害未成年人的合法权益，人民检察院可以提起公益诉讼，这就把网络传播虐待、虐杀动物视频纳入了公益诉讼的受案范围。这是我们开了第一次会议取得的一个成果。

第二次会议是在2020年，主要是讲反虐待动物立法的问题。虐待动物是一个人性底线的问题，全球所有地方，无论什么制度、宗教的国家，都没有说可以虐待虐杀动物的，中国也不例外。

第三次会议就是我们5月刚开的，主题是“虐待动物现象的法治应对”，我们梳理了反对虐待动物方面的法律法条，告诉你可以如何使用。

关于虐待虐杀动物，我们先从国家意志开始讲起，禁止虐待虐杀这一块体现在国家意志的哪些方面？首先，在我们最近一次宪法修改中，列入了社会主义核心价值观，当中有两个和谐价值观与虐待动物相关。一个是文明，一个是法治。

我们怎么判断宪法当中列入的文明价值观跟动物有关？全国人民代表大会常务委员会和中央政府农业农村部，每年在回答记者提问或者是两会代表的建议提案的时候都会强调，保护动物、反对虐待动物是社会文明进步的重要标志，这就是国家意志的体现。

那么这样的国家意志主要体现在哪些法律当中？首先是动物法，刚才讲到我们的动物法是一个体系，不是很多人认为的没有动物法，从《野生动物保护法》到《实验动物管理条例》到《畜牧法》，到其他分散的一些法，其实凡是有关动物的法，都是反对虐待动物的。

比如《野生动物保护法》明确讲了不得虐待野生动物，《实验动物管理条例》明确说了不得戏弄或虐待实验动物，还比如《生猪屠宰管理条例》提到不得给生猪注水等等。住房和城乡建设部之前还发表了《关于进一步加强动物园管理的意见》，明确要求不得进行动物表演，不得让动物受到惊扰或刺激等等，在善待动物方面进行了一系列规定。另外还有像《网络表演经营活动管理办法》，明确讲到禁止以虐待动物的方式进行表演。

还有像《邮政法》实施细则说的很清楚：禁止邮寄活体动物。宠物盲盒也是非常残忍的，这些小猫小狗就像没有生命的物体一样在盲盒里面，这在法律上是禁止的，是违法行为。上个月（6月）16号，市场监管总局还出了一个关于宠物盲盒的规范性意见，很明确地说了禁止宠物盲盒。所以大家如果看到什么快递公司在邮寄小动物，一律投诉，你只有投诉了才能救牠。

这些和动物有关的规范对虐待动物进行了一个明确的否定，实施这些不正当的行为可能会承担法律责任。但如果违法成本很低的话，这些行为就很难遏制。在动物法这一块，违法成本确实很低，因为它规定的法律责任比较少，像行政处罚、行政处分、罚款等等，好像不足以遏制。

那么有没有另外更严格的法律责任呢？也是有的，我们还有一般法。在一般法当中，跟动物虐待虐杀相关的有两部，《治安管理处罚法》和《刑法》。

在《治安管理处罚法》中有一条叫寻衅滋事，也就是扰乱社会治安。最高人民法院之前就有一个司法解释，把那种发泄情绪、报复性、寻找刺激的行为都认定为寻衅滋事。也就是说像虐待虐杀，无论是在线上还是在线下，扰乱了社会治安的就可以纳入进去。

据《治安管理处罚法》有关规定，公安机关依法对徐某辉（网名“杰克辣条”）予以治安拘留

还有另一部法叫《网络安全法》，相关的还有《未成年人保护法》，这两部法结合起来，管的是线上传播虐待虐杀动物视频、图片等暴力信息的行为。

可能大家会想，为什么公安部门不管？像刚才我们说的那三个未成年人，找了很多的警察，但都说管不了。他是真的管不了吗？他是不想管，他认为对动物实施的暴力不是禁止的暴力，这是不对的。

近几年越来越多的公安部门在管了，你会看到一些相关的处罚措施。像山西的开水烫怀孕母猫案，浙江海宁的虐狗案，当地的公安部门都依据《治安管理处罚法》采取了措施。但是，我们知道在行政处罚中，最严重的处罚措施也就是拘留，而《刑法》则是定罪量刑了。如果没有达到触犯刑法的程度，由公安机关来处罚，那么最严重的处罚就是拘留。

这几个案子公安部门都出手了，说明“无法可依”是一种误解。今后我们看到这些事情的话，如果当地警察说不管的时候，我们可以给他举例子：某个地方的公安部门执法了，那么其他地方的公安部门是不是也得执法？中国法制统一，没有可能各地自行其是。

保护动物，从身边的社区做起

从2017年开始，我尝试从法制的层面去推动动物保护进程，一方面建议制定一部动物保护一般法，另一方面推动现有法律法规的执行，这是一种自上而下的推动。但在这个过程中，我发现很多时候是基层执法的问题，也有时候是群众的素质问题。

特别是猫和狗这一块。如果你做个调研，在你的社区里，有百分之多少的人关心这些猫狗的生死？有几个人在救助这些流浪动物？有很多人会认为，这些动物就让它听天由命，先保护人。

中国960万平方公里的国土，是由一个个社区拼起来的，很多对猫狗的虐待虐杀都发生在社区里面。所以我经常会说，如果你要从事动物保护这样一个事业，推动动物保护法治，可能需要从身边做起。你看到流浪动物不去救助，你看着牠被虐待虐杀、遭遇天灾人祸都不去管，那么你成天说着要立法要保护动物，这个信心从何而来？如果大家都是空喊着要保护动物，要立法，但对身边的动物不闻不问，即使法律制定了，这些动物真的能得到保护吗？

2021年，我在杭州市海天社区做了一个自治的社会实践。就是在一个社区之内，能够做到本社区的动物，本社区人管，从管理和保护两个层面来做。所谓的管理就是文明养犬。可以说，不文明养犬现象是动物保护立法的一大障碍，比如一个怕狗的人，看到不牵绳或者不拣便的，他本能会产生一种反感。如果你想保护动物，把狗管好了再说保护狗，是一个正常的反应。

所以在社区里面，首先要做的是让养犬的邻居们照顾不养犬的邻居们，让不养犬的邻居对社区里的狗能够有一种包容，不要去投诉。为了推动文明养犬，我们做了一个动物档案，首先告诉大家社区的动物也是社区的居民，牠们有权生活在这里，也是我们的邻居。另外是社区里的流浪猫，也在守护着这个社区的安全，没有牠们就会有老鼠。

如果一个社区里大部分业主的观念能够得到改变，看到流浪猫不再投诉，看到养犬的行为能够去监督，整个社区就会越来越文明，越来越和谐，人们对动物的感观就会改变，就不会随便去投诉了，虐待虐杀也会变少。

海天社区在两三年前还会有人投毒。有一年春节期间，被一次性毒死的猫至少有4只，但这两年没有发现类似的现象了，能接受流浪猫存在的人越来越多，碰到不文明养犬的行为，也不会像之前那样，直接报城管来抓（我们都知道抓走了是什么一个结果）。就会在社区里面去解决这个问题，大家互相监督，慢慢就没有了人犬矛盾和纠纷。

同时，在治理的过程当中，政府和动物保护群体之间的关系需要重构。之前是一种对立的关系，一方抱怨政府不作为，一方将动物保护视为一个不稳定因素。社区自治旨在重构这个关系，让业主们，无论是保护还是管理动物，都跟政府部门进行互动和合作。

比如协助政府进行文明养犬的管理，文明养犬本来是政府的职责，政府部门没有那么多的执法力量，只有社区的业主，出门就能看到谁家遛犬没牵绳。流浪动物救助，其实也是协助农业部门管理流浪动物，我们是在建立这样一种互动的、相互协作的关系。海天社区已经做到了，我们跟犬类主管部门的关系比较协调。但是政府和动物保护群体关系的重构是全方位的，需要在全社会层面进行重构，还是一个任重道远的事情。

基层自治的过程当中会遇到什么困难？人手少肯定是一个主要的问题。刚开始的时候，没有多少人来帮忙，志愿者是从1个到2个到3个，这样积攒起来的。我们经常会想，社区里面这么多人，怎么就没有人来伸手帮一下这些流浪动物呢，但是后来发现其实不是没人，而是他们不了解，爱心是需要挖掘和激发的。

就像我本人，我在2017年之前对流浪动物也是没有感觉的，因为没有接触过牠们，不知道牠们的生存状态。直到我自己养了猫。这个猫也不是我养的，是我家女儿养的，2015年她带回来之后，我慢慢关注到外面怎么这么多猫。2016年的时候，因为猫在家里太孤独了，想找一只猫给牠做个伴，所以去领养了一只。牠是出了车祸，在医院里奄奄一息被救助人救好了，然后我给领养回来了。

再后来，我在浙财校园里面带同学们救助流浪动物。离开浙财之后，我开始做社区流浪猫救助，你就会发现，越了解流浪猫的生存状态，就越有责任感，而且也希望越来越多的人去保护它们。一个社区里面，不是说没有人去关心，很多时候是他们不知道，所以你要去宣传，让他了解猫狗的生存状态。所以珍妮·古道尔说，唯有了解，才会关心；唯有关心，才有行动；唯有行动，才有希望。

第二个难点是资金。资金的问题我到现在也没解决，确实比较困难。

第三，在海天自治模式的推广方面，难度也是比较大的。海天社区的四方共建，包括居委会、业委会、物业和我们这个社区社会组织。我备案了一个动物文明建设协会，是备案的社区社会组织，不需要到民政部门去登记。社区社会组织备案制度对动物保护是一个非常好的制度，因为它不需要民政部门去登记。在杭州，你只要在本社区里面组织起来10个人，到社区居委会那边去填个申请表就可以了，就有了合法的身份，可以在社区里面做宣传，做活动。

但是在复制的过程就发现，很多社区居委会不给备案，不配合，理由是没有上级的通知，或者说不知道有这个制度。这个跟民政部门的政策有关系。民政部门在社会组织登记的时候，将公益慈善类的社会组织纳入直接登记的范围，就是不需要找业务主管部门审批，但是在文件中没有将“动物”二字列举进去。

这给了一般民众一个政策认知，动物保护和救助活动不是公益慈善活动。但实际上，这是公共事务，无论是保护猫狗，还是保护其他动物，都是社会公益。如果动物保护和管理类的社会组织能够被合并进入慈善公益类，就不用再到处找业务主管部门审批了，在各个社区备案也会更加简单。

所以我一周之后还开一个会，专门去研讨动物保护和动物管理类的社会组织的民政登记问题。本次是八家高校的法学院系共同发起的学术交流平台，叫动物法治论坛。我们准备在首届动物法论坛成立时，研讨动物保护管理类社会组织的民政归类和直接登记的标准，建言献策，看能不能有改善。

当然，现在的法律保障还不足，有些相关法律还是要完善。比如说各地的养犬管理规定都不一样，北京只能养小型犬，但是深圳就不管。所以还是需要有一个全国性的养犬管理，我在建议制定动物保护一般法的同时，还建议制定另外一部法，叫做《伴侣动物保护和管理法》，因为目前没有伴侣动物专门法，而且不仅仅是保护，必须要把管理加进去，如果没有管理，是保护不了的。这一点大家一定要加以重视，不能够只讲保护，不讲管理。

本文提到的动物保护相关法律：

《野生动物保护法》2022年12月30日修订

http://www.forestry.gov.cn/c/www/lcdt/360085.jhtml

《中华人民共和国畜牧法》2022年10月30日修订

https://www.gov.cn/xinwen/2022-10/30/content_5722639.htm

《实验动物管理条例》2017年3月1日修订

https://www.gov.cn/zhengce/2020-12/25/content_5574003.htm

《中华人民共和国动物防疫法》2021年1月22日修订

https://www.gov.cn/xinwen/2021-01/23/content_5582023.htm

《国家畜禽遗传资源目录》2020年5月27日制定

https://www.gov.cn/gongbao/content/2020/content_5530371.htm

《中华人民共和国未成年人保护法》2020年10月17日修订